(检例第207号)
【关键词】
生效行政裁判监督 宅基地使用权登记 利害关系 诉权保护 行政抗诉
【要旨】
非本村集体经济组织成员基于继承和集体经济组织成员共同取得房屋所有权而占用农村宅基地,因不动产登记机构依据相关农村集体经济组织成员申请颁发集体土地使用证而侵犯其合法权益的,应当属于法律规定的利害关系人。人民法院生效行政裁定以相对人非案涉土地所属集体经济组织成员而无权获得宅基地使用权为由驳回起诉的,人民检察院应当依法进行监督。
【基本案情】
支某堂与李某英系山东省某市某村村民,二人生前育有三子一女,支某岱、支某柱(曾用名支某瑞)、支某来和支某兰。支某兰1998年7月6日将户口从某村迁出。
案涉宅基地的集体土地使用证原登记在支某堂名下。支某堂去世后,支某柱于2015年11月以继承方式取得房屋及案涉宅基地使用权,并以此为由向某市国土资源局(现某市自然资源和规划局)提出土地登记申请,并提供了某村村委会出具的证明和房屋继承协议。某市自然资源和规划局向支某柱颁发了集体土地使用权证。
支某兰认为某市自然资源和规划局的行政登记行为侵犯了其合法权益,于2018年10月12日向某区人民法院提起行政诉讼,请求依法撤销某市自然资源和规划局为支某柱颁发的集体土地使用权证。
2019年4月25日,某区人民法院作出行政裁定,认为农村集体土地使用权具有身份性、福利性,支某兰非案涉土地所在集体经济组织成员,对有关土地使用权证的变更无权提起诉讼,裁定驳回支某兰的起诉。支某兰不服一审裁定,向某市中级人民法院申请再审。2020年6月4日,某市中级人民法院作出再审裁定,驳回支某兰的再审申请。
【检察机关履职过程】
案件来源。支某兰向某区人民检察院申请监督。某区人民检察院经审查,于2021年6月22日提请某市人民检察院抗诉。
调查核实。检察机关审查案卷材料、询问当事人后,调取案涉土地登记原始档案,发现某市自然资源和规划局向支某柱颁发集体土地使用证的主要依据是房屋继承协议,该协议明确案涉宅基地上的房屋继承人有5人,但并未明确房屋由支某柱单独继承,所有继承人并未就遗产达成分割协议,也没有其他继承人明确表示放弃继承权的内容。
监督意见。某市人民检察院审查认为,依据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定,“已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证,在《集体土地使用证》记事栏应注记‘该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人’。”虽然起诉时支某兰并非某村村民,但其系某村村民支某堂的合法继承人,其对案涉宅基地上的房屋享有合法继承权,应属于案涉宅基地的利害关系人。支某兰认为某市自然资源和规划局以房屋继承协议为依据向支某柱颁发案涉集体土地使用证的行为,侵犯了其合法继承权,向人民法院提起诉讼,属于行政诉讼的受案范围。某区人民法院以支某兰非案涉土地所在集体经济组织成员,不能获得案涉土地使用权为由,认为其无权提起诉讼,裁定驳回起诉,适用法律确有错误。某市自然资源和规划局基于某村村委会加盖公章的房屋继承协议,向支某柱颁发集体土地使用证,认定事实的主要证据不足。
2021年6月25日,某市人民检察院向某市中级人民法院提出抗诉。
监督结果。2021年11月17日,某市中级人民法院作出行政裁定,认为检察机关提出的抗诉意见成立,该院予以采纳,裁定撤销原裁定,指令某区人民法院继续审理。
2022年9月26日,某区人民法院作出行政判决,认为支某兰虽非某村村民,但其系某村村民支某堂的法定继承人之一,与案涉宅基地存在利害关系,具有原告资格。某市自然资源和规划局提供的证据显示,支某柱因继承取得被诉土地使用证,但继承协议仅列明了宅基地上房屋的继承人,并未写明房屋应由支某柱继承,故某市自然资源和规划局在审核某村村委会证明、房屋继承协议的过程中,未尽到审慎义务,作出被诉颁证行为证据不足,判决撤销某市自然资源和规划局为支某柱颁发的集体土地使用证。
某市自然资源和规划局、支某柱不服一审判决,提出上诉。2023年3月6日,某市中级人民法院作出行政判决,对一审裁判理由和结果予以认可。二审认为,根据国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)第六条规定,非本农民集体成员的农村或城镇居民,因继承房屋占用农村宅基地的,可按规定登记发证,在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。本案中,支某兰虽并非某村的集体经济组织成员,但通过取得案涉宅基地上房屋的继承份额,可以登记为案涉宅基地的使用权人。一审法院认定支某兰与案涉宅基地存在利害关系,具有原告主体资格,于法有据。《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定:“因继承、受遗赠取得不动产,当事人申请登记的,应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等,也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。”不动产登记机构应当依法审查申请人提交的上述材料是否齐全,是否符合法定形式,并在职权范围内决定办理不动产登记的事宜。本案中,案涉继承协议书并未明确房屋应由支某柱继承,在所有继承人并未就遗产达成分割协议,也没有生效法律文书确认其他继承人丧失继承权或者其他继承人明确表示放弃继承权的情况下,部分继承人不能申请将案涉土地的集体土地使用证登记到自己名下。因此,某市自然资源和规划局为支某柱颁发的集体土地使用证属于主要证据不足之情形,依法应予以撤销。
【指导意义】
非本集体经济组织成员基于房屋继承提起的宅基地登记行政诉讼,人民法院以起诉人与被诉宅基地登记行为不存在利害关系为由裁定驳回起诉的,人民检察院应当依法进行监督。诉权是公民、法人或者其他组织依法享有的寻求司法救济的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。“外嫁女”继承农村宅基地上的房屋,根据房地一体原则,在房屋自然存续期间,可以占用宅基地并办理确权登记,成为宅基地的权利人。行政机关仅向本集体经济组织成员颁发土地使用证,侵犯了“外嫁女”合法权益。人民法院以“外嫁女”与被诉宅基地登记行为不存在利害关系为由驳回起诉的,人民检察院应当依法进行监督,有效保护诉权的同时,通过实体审理纠正错误登记行为,保障“外嫁女”等非本集体经济组织成员因继承房屋而享有的宅基地使用权。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》
赵某诉内蒙古自治区某旗退役军人事务局给付烈士子女定期生活补助诉讼监督案
(检例第208号)
【关键词】
生效行政裁判监督 行政给付 烈士子女生活补助给付起始时间 再审检察建议 类案监督
【要旨】
给予烈士子女定期生活补助是落实我国抚恤优待制度的重要体现,行政机关应当主动履行职责,确保符合条件的行政相对人及时获得物质帮助。给予烈士子女生活补助的给付起始时间根据相关法律法规政策确定,不因烈士子女是否知悉相关法律法规和政策规定、提出申请时间不同而有所区别。人民法院对行政机关未按相关法律法规政策规定的程序、标准给付烈士子女生活补助的行为未予纠正,人民检察院应当依法监督。
【基本案情】
2012年1月20日,民政部、财政部《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》(民发〔2012〕27号,以下简称《通知》)规定,从2011年7月1日起,给居住在农村和城镇无工作单位、18周岁之前没有享受过定期抚恤金待遇且年满60周岁的烈士子女发放定期生活补助。2012年2月16日,内蒙古自治区民政厅、财政厅《关于落实给部分烈士子女发放定期生活补助政策的实施意见》(内民政优〔2012〕32号,以下简称《意见》)规定负责烈士子女定期生活补助发放工作的行政机关要深入细致地做好调查摸底工作,认真准确地界定相关人员的身份,做到不错、不漏、不留死角,发放程序为个人申报、初审认定、建立档案。2019年1月,该职能由旗民政局转至旗退役军人事务局。
赵某轩在解放战争中牺牲被评为烈士。其子赵某(1946年3月出生,农民)得知该政策后,向旗退役军人事务局提出烈士子女定期生活补助申请并于2019年6月获得批准。自2019年7月起赵某开始享受定期生活补助。2021年初,赵某向旗退役军人事务局申请补发2011年7月至2019年6月期间的烈士子女定期生活补助。2021年7月,旗退役军人事务局作出《关于赵某要求履行行政职能申请的答复意见》,认为“赵某提出申请的时间为2018年12月5日,审批时间为2019年6月27日。自2019年7月赵某开始领取烈士子女补助金,旗退役军人事务局没有拒绝或拖延等不作为的行为。因此,不能补发你2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女补助金。”赵某向人民法院提起行政诉讼,请求撤销旗退役军人事务局的答复意见,并判决给付2011年7月至2019年6月的定期生活补助。
2021年11月10日,某旗人民法院作出行政判决,认为《意见》是为部分烈士子女发放定期生活补助的规范性文件。该《意见》明确了对领取定期生活补助人员身份核查认定的流程,即:个人申报、初审认定、建立档案。本案中,旗退役军人事务局根据《意见》规定,对赵某的申报信息经过初审认定、建立档案,并自2019年7月开始为赵某发放生活补助金。现赵某要求补发2011年7月1日至2019年6月30日期间的生活补助金,但其提供的证据不能证明其在《意见》下发后,向有关部门进行过个人申报,亦无法证明行政机关存在不作为的行为。因此,旗退役军人事务局按照政策规定作出不予补发生活补助的答复意见,程序正当,符合法律规定,驳回赵某的诉讼请求。一审判决生效后,赵某不服,向某市中级人民法院申请再审。2022年5月26日,某市中级人民法院作出裁定,驳回再审申请。
【检察机关履职过程】
案件来源。赵某向某旗人民检察院申请监督。
调查核实。某旗人民检察院审查案卷后开展了以下调查核实工作:一是向旗退役军人事务局确认赵某轩在解放战争中牺牲并于1983年11月被评为烈士。二是向旗退役军人事务局了解到赵某18周岁之前没有享受过定期抚恤金待遇。鉴于双方对是否应当补发抚恤金存在较大争议,为消除分歧、凝聚共识,某旗人民检察院组织召开公开听证会,邀请政协委员、人民监督员、律师参加,听取双方当事人意见。听证会后,听证员评议认为,对符合条件的人员以申请获批的时间划分给付起始点,事实上限缩了行政给付范围,不当减损了行政相对人的权益。旗退役军人事务局应当从《通知》规定的2011年7月1日起给赵某发放定期生活补助。
监督意见。某旗人民检察院审查认为:1.根据民政部、财政部《通知》和内蒙古自治区民政厅、财政厅《意见》规定,负责烈士子女定期生活补助发放工作的行政机关应当严格掌握政策,执行落实好政策,深入细致地做好调查摸底工作。旗退役军人事务局未能提供证据证明其与相关部门进行过统一调查、政策宣传等工作。行政机关履职不到位,原审判决认定旗退役军人事务局答复意见符合法律规定的主要证据不足。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定,“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”;第三十七条规定,“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任”。本案中,旗退役军人事务局始终未能提供漏报补报人员在文件实施后、个人申报前不能享受生活补助的法律和政策依据,亦不能提供证据证明其做了调查摸底工作。原审判决将举证责任分配给赵某一方,举证责任分配错误,属于适用法律错误。2022年9月,某旗人民检察院经检察委员会决定,向某旗人民法院提出再审检察建议。
监督结果。某旗人民法院采纳再审检察建议,于2022年12月30日作出再审判决,认为《通知》和《意见》是发放烈士子女定期生活补助金的依据。旗退役军人事务局提交的证据能证实赵某于2019年7月享受烈士子女生活补助金的情况,但不能证实赵某不应享受2011年7月1日至2019年6月30日期间的烈士子女补助金的情况。旗退役军人事务局作出的《关于赵某要求履行行政职能申请的答复意见》的主要证据不足,应予撤销。原审判决认定事实不清,适用法律错误,应予纠正。判决撤销原审判决和旗退役军人事务局的答复意见。旗退役军人事务局收到再审判决后,补发了赵某2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女定期生活补助3万余元。
根据旗退役军人事务局在听证会上反映的情况,某旗人民检察院依法调取了辖区内烈士子女名单、烈士子女定期生活补助金发放数据等,确认旗退役军人事务局对符合条件的其他23名烈士子女也未从2011年7月1日起计算发放定期生活补助,遂向旗退役军人事务局发出检察建议,建议其依法把握发放烈士子女定期生活补助的政策规定。旗退役军人事务局采纳检察建议,为其他23名烈士子女补发了生活补助,并表示在今后工作中将深入细致做好调查摸底工作,准确界定相关人员的身份,
分保障烈士子女的合法权益。
【指导意义】
(一)人民检察院办理行政诉讼监督案件,发现行政机关未依据相关法律法规和政策规定的给付时间为烈士子女发放生活补助,人民法院生效裁判未予纠正的,应当依法监督。我国宪法对国家和社会抚恤烈士家属作了明确规定,国防法、烈士褒扬条例、军人抚恤优待条例等作了具体规定。给予烈士子女定期生活补助是落实我国抚恤优待制度的重要体现,行政机关应当主动履行调查核实相对人情况、确定给付对象等职责,按照政策规定的给付起始时间和标准及时履行给付义务,不因相对人知悉政策、提出申请的时间有所区别。抚恤对象认为行政机关没有依法支付抚恤金的,应当先向行政机关提出,行政机关拒绝给付或者不予答复的,该抚恤对象有权提起行政诉讼。抚恤对象因不了解有关规定,迟延提出行政给付申请的,行政机关应当补发行政给付决定作出前抚恤对象应当享受的抚恤金待遇。人民法院对行政机关错误确定给付起始时间的行为未予纠正的,人民检察院应当依法提出监督意见。
(二)人民检察院在履行职责中发现行政机关未依法保障同等情况的其他相对人享受抚恤待遇的,可以制发检察建议督促其纠正。人民检察院在对个案提出监督意见的同时,可以针对行政机关未依法及时履行给付抚恤金义务,致使相对人合法权益受到侵害等普遍性问题,制发类案检察建议,督促行政机关依法履行职责,保障抚恤对象按照国家政策规定公平享受抚恤待遇。
【相关规定】
《中华人民共和国国防法》第六十六条
《烈士褒扬条例》第二条
《军人抚恤优待条例》第二条
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第三十七条、第七十条、第九十一条、第九十三条
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条
《人民检察院行政诉讼监督规则》第八十四条、第一百一十九条第二款、第一百二十条